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广东事业单位分类改革进程过半 思路纳入中央指导意见

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        事业单位提供的服务具有一定公益属性,可基本实现由市场配置资源的事业单位。这类单位实行经费自理,自主开展公益服务活动和相关经营活动。
  ●广东6万多事业单位分为三大类,义务教育、公共卫生机构将确保公益性
  ●省直事业单位分类改革有望下半年完成,广东改革思路纳入中央指导意见
  ●“蛋糕”有限,改革最难点是将部分财政核拨单位转为公益二类或公益三类
  自4月中旬以来,来自中央层面的信息接连释放,一场涉及全国4000万人前程和命运的事业单位分类改革全面启动。目前广东省事业单位分类改革进展顺利,进程已经过半,而省直部门事业单位分类改革则有望于今年下半年完成。
  分类是事业单位改革的核心,直接关乎利益分配,难度很大。作为2006年中央确定的事业单位分类改革5个试点省份之一,广东近年来率先将全省6万多个事业单位划分为行政类、公益类、经营服务类三大类。这一改革思路清晰地体现在中央的改革指导意见中。不过,事业单位改革的真正突破,不可能单靠机构编制部门、试点地区单兵突进,而需要综合性的配套改革。
  甩两头保中坚将事业单位分为三大类,事业单位的中坚力量——— 公益类事业单位则细分为三小类
  一直关注医改的全国人大代表、紫金县人民医院院长黄启彬听到了一个期待已久的好消息:全省医改大会宣布,广东乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构被列为“公益一类事业单位”,由各级财政兜底,确保公益性。
  这个堪称广东医疗卫生事业史上前所未有的改革,是广东事业单位分类改革一揽子计划中的一项。
  分类是事业单位改革的核心。根据南方日报记者从省编办了解到的信息,此次事业单位分类改革,将全省6万多个事业单位划分为行政类、公益类、经营服务类三大类,其中公益类又分为公益一类、公益二类、公益三类。
  最近几年,事业单位分类改革一直是公众关注的焦点。问题就在于,分到哪一类,直接关系到能否获得或能获得多少财政拨款。
  “目前,改革进入深水区,面临的挑战和难度不断增加。”省编办相关负责人说,作为中央确定的5大改革试点之一,2007年广东制定出台了《广东省事业单位分类改革试点指导意见》和《广东省省直事业单位模拟分类目录》,选择部分省直原依(参)照公务员管理的事业单位和原交通厅、原环保局以及佛山市进行试点。2008年后,完成全省事业单位模拟分类和匡算。2010年,正式印发《广东省事业单位分类改革的意见》。
  在改革试点中,广东明确提出了上述三大类的分类办法。这个经验在2008年中央编办出台的《关于事业单位分类试点的意见》中体现得十分清晰。该文件将事业单位划分为三类:承担行政职能的事业单位、从事公益服务的事业单位、从事经营服务的事业单位。
  国家行政学院教授宋世明将之形象地概括为“甩掉两头、留下中间(中坚)”。这一改革思路在广东改革试点中已经十分清晰。
  “我们的改革不是简单地把现有的事业单位全部贴标签,科学分类是事业单位改革的基础和切入点。”省编办相关负责人说,仅对现有事业单位逐个进行清理、定位,就用了差不多一年的时间,在此基础上再进行资源整合、分类。
  根据广东的分类改革指导意见,事业单位中的中坚力量——— 公益类事业单位则细分为三类。公益一类是以义务教育机构、公共卫生机构为代表的从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务,不能或不宜由市场配置资源的事业单位。不开展经营活动,不收取服务费用。公益二类是以非营利医疗机构等为代表的事业单位,这类单位所需经费由财政给予不同程度补助,同时鼓励社会力量投入。公益三类是提供的服务具有一定公益属性,可基本实现由市场配置资源的事业单位。这类单位实行经费自理,自主开展公益服务活动和相关经营活动。

财政不撒胡椒面对于事业单位,财政不再撒胡椒面,而是有重点地投向行政类、公益类
  进入公益一类意味着纳入“财政核拨”,从这个角度来看,基层医疗卫生机构、义务教育机构无疑是此次改革中的“大赢家”。
  省编办相关负责人介绍说,过去财政是“撒胡椒面”,人人都有一点,人人都吃不饱,导致基本公共服务难以实现均等化。改革后,对于事业单位,财政不再“撒胡椒面”,而是有重点地投向行政类、公益类。
  “在推进卫生基本公共服务均等化方面,我们做了大量的工作。2008年在全国率先出台了乡镇卫生院机构编制管理规定,将政府举办的乡镇卫生院定为公益一类事业单位,人员编制为财政核拨的事业编制。今年2月,又修订了乡镇卫生院的标准,将乡镇卫生院人员编制配备标准由原来的每万服务人口10名提高到每万常住人口13名配备,进一步提高了机构编制管理的科学性和乡镇卫生院医疗服务能力。同时出台了城市社区卫生服务机构编制标准,按每万服务人口配备8名医护人员。基层医疗卫生服务机构全部定为公益一类。公益一类是什么概念?政府财政全额供养。而且作为事业单位,他们可以拿绩效工资。”
  但是,省编办相关负责人并不认同“大赢家”的说法。“此次事业单位改革目标,本来就是为了促进政府职能转变,推进基本公共服务均等化。”该负责人动情地说:“很多年前,我们去新丰江水库库区乡镇调研,当时库区6个乡镇卫生院没有一个大学毕业生。为什么?因为条件差、工资低,留不住人才。”
  “有几次调研几乎让所有的人心酸。”这位负责人回忆说,一次去一个科研单位调研,去了之后却找不到人。大概过了一个多小时,才来了一个50多岁的人,他去哪里了?拨款不足,他不得不自己去市场上“找饭吃”。改革调研的过程,常常让人想起黎巴嫩著名诗人纪伯伦的诗,‘我们已经走得太远,以致于我们忘了当初为什么而出发。’”
  除了基层医疗卫生事业,在此次分类改革中,广东还完善了教育领域编制标准体系,建立了义务教育、特殊教育、中等职业学校、普通高校的标准,通过机构编制标准化管理来推动基本公共服务均等化。从2006年开始,大幅度地给基础教育和职业教育增编。职业院校的增编幅度相当大。
  中国人民大学国际关系学院教授任剑涛表示,此轮分类改革意味着我们对事业单位的定位向一个健康的认识回归。他举例说,由于上个世纪80年代,对事业单位实行了分权式政企分离的改革,如医院体系改革,中央放权了,地方政府又负担不了,把医院放到市场里去,医药产业化,医院产业化,管办不分离,政事不分离,医药不分离,公益和非公益不分离,不少公立医院都在搞创收。而私立医院又缺乏管理规则,所以整个医药市场一片混乱。

突破需整体配套涉及到财的问题、人的问题等,需要中央层面的综合配套政策才能实现整体性突破
  分类改革还有一个难点,人人都想进入行政类、公益一类。经费自筹的,他们就想搞成“财政核拨”。但是“蛋糕”总是有限的。
  而且在相当部分事业单位不同程度地在从事经营活动,或多或少地有一些商业项目,行政、公益、经营职能混在一起,难分彼此。
  此外,在改革之后,有的事业单位可能连“庙”都要被拆掉。改革要求,对完全从事生产经营活动的,直接转为企业;对部分既开展经营活动又从事公益服务的,视具体情况进行相应调整。对无市场前景、转企成本过高或转企后难以生存的,予以撤销。而仍作为事业单位管理但不应列入事业单位的行业协会、学术联谊、咨询经纪、鉴定评估、公证、认证等机构以及承担非强制性技术检验、检测的事业单位,要转为民间性社团或社会中介组织,依法独立开展活动。
  很多人端着事业单位的饭碗,觉得很舒服,不想转、不愿转。有些事业单位,面对市场的时候,他认为自己代表政府。面对政府的时候,他又大谈市场。刀切豆腐两面沾光。
  知名学者秋风认为,这其中有一个自我定位的问题,企业的人知道自己就是企业单位人员,事业单位的人向来都认为自己就是国家的公务员,事实上也是这样的。很多事业单位的人员觉得自己就是干部,这有制度渊源。
  广东的分类改革进展如何?该负责人介绍说,目前,全省事业单位分类改革已经完成大半,省直部门分类改革今年下半年有望完成,而县(市、区)、乡镇的分类改革也正在推进之中。她还表示,最难的是将部分财政核拨单位转为公益二类或公益三类。
  “试点改革难就难在单兵突进,事业单位分类改革,单靠机构编制部门、试点地区难度太大。这是一个系统工程,涉及到财的问题、人的问题等,需要中央层面的综合配套政策才能实现整体性突破。”该负责人分析说,例如,养老政策就必须由国家来定,省里没办法定。由于国家的政策没有出台,对那些转企的就不得不采取折中的办法。
  任剑涛认为,政事分离的前提是党政部门也要跟进改革。比如说纳入专业考核机制,不能说一个大学教授一天到晚要上多少课,又要写多少文章,还要提供多少社会服务,而行政机构的职能就是给你发布指令。又比如,党政机构的公务人员也应当纳入社会保障机制。只有结构上的一致性变动,政事分离的政策设计者,才能够赢得要分离出去的事业单位的机构和人员的共同支持,否则又有可能流产。因为事业单位相当多的人跟政府有千丝万缕的联系,不断地施加压力,改革就会流产。